Violencia contra las Mujeres en América Latina y El Caribe Español 1990 - 2000

Violencia contra las Mujeres en América Latina y El Caribe Español 1990 - 2000: Balance de una década

Versión actualizada 2003


La preocupación permanente de UNIFEM en torno a la violencia contra las mujeres motivó la elaboración, a inicios del año 2002, del documento “Violencia contra las Mujeres en América Latina y El Caribe Español 1990-2000: Balance de una década”. En el transcurso de ese año y el actual se llevaron a cabo diversas iniciativas impulsadas por este organismo que permitieron contar con nuevos antecedentes para incorporar en este balance.

Una de estas iniciativas fue la realización del Taller “Alianzas para erradicar la violencia en contra de la mujer ¿Cuáles? ¿Con quién? ¿Por qué?”, convocado por el Comité de América Latina y el Caribe para la Defensa de los Derechos de la Mujer (CLADEM), ISIS INTERNACIONAL y UNIFEM. Este taller se llevó a cabo en el marco del IX Encuentro Feminista Latinoamericano y del Caribe, realizado en Costa Rica en diciembre de 2002 y contó con la presencia de 36 activistas de diversos países de la región, lo que permitió un enriquecedor intercambio de experiencias.

En los días previos a este Encuentro se realizó también en Costa Rica, el Encuentro Centroamericano “Políticas Públicas sobre Violencia contra las Mujeres en Centroamérica: Balance desde las organizaciones de mujeres”. En él, activistas centroamericanas de ONG y organizaciones de mujeres hicieron un análisis crítico de la acción desarrollada en torno a la violencia contra las mujeres en el período, reflexión que se plasmó en el documento del mismo nombre que ha sido consultado también para esta versión.

Otra de las iniciativas impulsada por UNIFEM fue la elaboración de una investigación en profundidad sobre la situación y el abordaje de la violencia intrafamiliar desde los organismos gubernamentales y no gubernamentales. Estos estudios se llevaron a cabo en diversos países de la región, siendo coordinados y desarrollados por el CLADEM. Para esta versión actualizada se revisaron los estudios mencionados, que corresponden a los siguientes países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú.

Junto a lo anterior, utilizamos la documentación existente en el Centro de Documentación de Isis Internacional. Igualmente nos remitimos a la información publicada en el sitio web de la Red Feminista Latinoamericana y del Caribe Contra la Violencia Doméstica y Sexual, en el sitio web de Isis Internacional, y en el Portal MujeresHoy. Esto permitió entregar nuevos antecedentes en los cuadros anexos que acompañan el documento. En las páginas siguientes se hace un breve resumen de los principales cambios ocurridos en los últimos tres años.

Cambios Legislativos

Como se señala en el Balance mencionado, durante la década de los noventa se registraron importantes avances en materia legislativa para abordar la violencia contra las mujeres en general, y más específicamente la violencia intrafamiliar.

A inicios del tercer milenio, prácticamente todos los países de la región cuentan con leyes de violencia intrafamiliar o doméstica. Actualmente, en parte importante de estos países se han elaborado propuestas para modificar y mejorar estas leyes. Países que han aprobado estas modificaciones son Panamá (2001), Perú (2001), El Salvador (2002).

Con estas modificaciones y los proyectos en curso, se amplían las formas de violencia que se consideran dentro de las leyes, que generalmente se centran en la violencia física; se incorpora a otras personas dentro de la aplicación de la ley, como son los ex-esposos y las personas con las que se haya procreado una hija/ hijo, y se especifican las medidas de protección.

Cambios en violencia sexual

El tratamiento de la violencia sexual en la legislación también ha tenido algunos cambios en el período, tales como:
Reforma al Código Penal en Paraguay (1998), donde se tipifica el acoso sexual como delito.
La dictación de la Ley 2033 en Bolivia (1999) de protección a víctimas de delitos contra la libertad sexual.
Ley 599 en Colombia (2000), que modifica la anterior 360, sobre delitos contra la libertad sexual y la dignidad humana y la Ley 747 (2002), que contempla reformas y adiciones al Código Penal, entre ellas lo relacionado con la ampliación del delito de Trata de personas.
Ley 10.224 en Brasil (2001), a través de la cual el asedio sexual pasa a ser un crimen integrando el Código Penal.
Ley 27.942 en Perú (2003) de Prevención contra el Hostigamiento sexual.

A pesar de estos cambios, la violencia sexual aún no es considerada de la manera en que especifican las convenciones y mandatos de derechos humanos adoptados en los últimos años. Ejemplo de ello encontramos en Argentina donde aún se permite el avenimiento en los casos de violación, o en Guatemala, donde se acepta como reparación del daño, el matrimonio entre el violador y la víctima.

Debilidades y falencias

Sin perjuicio de estos avances, las legislaciones latinoamericanas y caribeñas mantienen debilidades y falencias. La primera de ellas es la centralidad de la violencia doméstica y/o intrafamiliar, circunscribiéndola al ámbito de lo privado y a aquella que se comete entre personas que tienen alguna relación de parentesco o consanguinidad. Con esta concepción se dejan fuera otras formas de violencia contra las mujeres y se limita su comprensión como un problema social basado en las relaciones de género existentes en la sociedad. Por otra parte, al poner en primer plano la violencia hacia otros miembros de la familia, se corre el riesgo de invisibilizar el hecho de que las mujeres son las principales víctimas de la misma.

Lo Códigos Penales también han sufrido modificaciones, pero éstas no siempre implican un avance o al menos no un avance en los términos deseables. Casos como el de Paraguay y Colombia son ilustrativos en este sentido. En el primero de ellos, el Código Penal (1998) castiga el delito de violencia familiar con multa, dejando al arbitrio del juez fijar el monto y tiempo de las penas, a la vez que disminuye la sanción en los casos extremos de violación. En Colombia, en tanto, se consagra la violencia intrafamiliar como un delito con una pena levísima, por el cual sólo se responde cuando la conducta no constituya otro delito con pena mayor.

En algunos países de la región se han dictado nuevos Códigos de procedimiento penal, como es el caso de Chile, Ecuador y Honduras, entre otros. Estos Códigos ofrecen oportunidades y amenazas para el tratamiento de la violencia, siendo necesario realizar un análisis de los mismos, de manera de asegurar que en su aplicación se consideren las diferencias de género que están a la base de las situaciones de violencia. Un ejemplo es el de Honduras, donde el nuevo Código de procedimiento penal (2002) permite aplicar medidas desjudicializadoras en algunos casos, lo que reviste el riesgo de que los delitos de violencia intrafamiliar sean objeto de negociación por parte del Ministerio Público. También está el caso de Ecuador, país en el que el nuevo Código (2000) deja abierta la posibilidad de mediación en los casos de violencia intrafamiliar y de acuerdos entre las partes.

En general, en las legislaciones nacionales no existe la posibilidad de una auténtica reparación integral a los casos de violencia contra las mujeres. Como lo plantean las activistas centroamericanas, se hace necesario que estas leyes contemplen la relación de los actos de violencia con el daño que causan, y que a partir de ahí redimensionen los delitos, tanto para penalizar o sancionar las diferentes manifestaciones de violencia contra las mujeres, como para obligar una reparación a las afectadas.

Al respecto, resulta interesante el proyecto de “Ley de Penalización de la Violencia contra las Mujeres”, presentado en Costa Rica. Este proyecto avanza en la búsqueda de una sanción suficiente y adecuada para las situaciones de violencia contra las mujeres mayores de edad señalando, entre otras cosas, las circunstancias calificantes o agravantes que pueden aumentar las penas, por ejemplo, que la mujer esté discapacitada, embarazada, que la violencia ocurra ante la presencia de hijos menores, entre otras, e identificando las penas principales, alternativas y accesorias para cada tipo de delito.

Por último, la manera en que se interpretan e implementan las leyes resulta central, por ello sigue siendo un desafío, la capacitación y preparación de los recursos humanos de los servicios judiciales, que aún cuando han existido en el período, no han tenido la cobertura ni profundidad requerida dada la dimensión del problema. Se necesita, además, que en estas acciones se involucren los jueces y altos funcionarios del sistema, algo que escasamente se ha producido hasta ahora.


Políticas, programas y servicios

No se observan cambios sustantivos en las políticas públicas para abordar la violencia contra las mujeres en los últimos años, sino que se mantienen y en algunos casos se modifican las políticas de violencia intrafamiliar existentes.

Los avances o cambios que ha sido posible constatar son:

Colombia. Se elaboró la Política Nacional de Construcción de Paz y Convivencia Familiar denominada “Haz Paz” (2000), a cargo de Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Con esta política se espera coordinar la acción de los distintos Ministerios y servicios que intervienen en violencia intrafamiliar.
Chile. Con el cambio de gobierno se impulsa un nuevo Plan Nacional de Intervención en Violencia Intrafamiliar (2001), que presenta como principal innovación, la configuración de la Red Protege que reúne a organismos gubernamentales y no gubernamentales, a nivel nacional y local para desarrollar acciones de prevención en torno a la violencia intrafamiliar, incluyendo a niños y niñas.
El Salvador. El Instituto Salvadoreño de Desarrollo de la Mujer promueve el programa de Saneamiento de las Relaciones Familiares.
Perú. El Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano elaboró el Plan Nacional Intersectorial contra la violencia hacia la mujer.

En las políticas sectoriales tampoco hay cambios sustantivos, siguen primando los programas y acciones impulsados desde el sector salud, dirigidos fundamentalmente a la atención de los casos de violencia intrafamiliar. Una acción que aparece como interesante en este ámbito, es el Protocolo para homologar la atención en las Consejerías de la Familia, del Ministerio de Salud de Honduras. La manera en que se enfrentan las situaciones de violencia sigue siendo un aspecto que es preciso mejorar y este es un ejemplo de cómo avanzar en ello.

Desde el sector judicial y policial se implementan acciones para la mejor atención de las víctimas a través de la sensibilización y capacitación del personal, además de la elaboración de manuales de procedimientos, como es el caso de la Policía Nacional y el Ministerio Público de Honduras. También se hacen esfuerzos por unificar y mejorar los sistemas de información. Este es el caso de la boleta única de registros en Guatemala, o la incorporación al sistema de registro y estadísticas, de las denuncias por violencia doméstica en Honduras.

Debilidades y dificultades

Una de las principales debilidades de las políticas públicas implementadas en la región, es la dificultad para llevar a cabo un trabajo realmente integral, que contemple al mismo tiempo la prevención, la atención y la reparación del daño, de manera adecuada para el conjunto de la población. Un claro ejemplo es la escasez de servicios como albergues, que permitan acoger de manera transitoria a mujeres que viven situaciones críticas de violencia.

Para mejorar esta situación, el presupuesto asignado al abordaje y erradicación de la violencia es fundamental. Los recursos destinados por los gobiernos a este rubro son insuficientes, en muchos casos los programas implementados dependen de la cooperación internacional y no constituyen instancias institucionalizadas al interior de los organismos públicos, lo que es una muestra de su falta de voluntad para avanzar decididamente en este sentido. Debido a lo anterior, la acción de las ONG que realizan acciones de prevención y atención, sigue cubriendo parte importante de la responsabilidad que debería ser asumida por los Estados.

Por otra parte, existe la dificultad para realizar una acción intersectorial, que comprometa a los distintos sectores gubernamentales, pero que a la vez mantenga una visión coherente, abordando las distintas dimensiones de la violencia contra las mujeres. En este aspecto, el sector educación juega un papel clave en tanto instancia formadora de la población, sin embargo, su participación en las políticas contra la violencia en la región son mínimas.

Se mantiene, además, una centralización de los servicios concentrados en las capitales y centros urbanos, dejando sin atención las áreas rurales y los lugares más lejanos. Junto a ello, está la dificultad para implementar programas desde los gobiernos locales, debido a la escasez de recursos con que cuentan, además de la existencia en su interior, de distintas posiciones políticas y/o ideológicas que son un impedimento para cumplir con los compromisos que han asumido los gobiernos.

Por último, se hace necesario contar con mecanismos permanentes de evaluación y seguimiento de las políticas implementadas que permitan hacer los ajustes necesarios, así como medir el impacto de sus acciones.


Alianzas y estrategias

En este período, las organizaciones de mujeres continuaron jugando un rol de vanguardia en el posicionamiento de la violencia contra las mujeres y en su incorporación en la agenda pública. Estas organizaciones, que fueron las primeras en prestar servicios de atención y apoyo a las víctimas, vienen acrecentando acciones de sensibilización y capacitación, dirigidas tanto a la comunidad como a organismos gubernamentales, además de elaborar propuestas legislativas y estrategias de incidencia en el ámbito público.

Para desarrollar estas estrategias de incidencia han reforzado y/o generado alianzas interinstitucionales, permitiendo de esta manera la creación de nuevas redes de acción y de apoyo. En la conformación de estas alianzas, los encuentros feministas y las campañas nacionales y regionales, constituyen espacios privilegiados, porque permiten interactuar cara a cara y establecer confianzas y complicidades.

De alguna manera, esta modalidad de acción se ha extendido a la esfera pública a través del cabildeo con autoridades y miembros del Parlamento, para promover la promulgación de leyes o la modificación de las mismas. Aquí han jugado un papel importante las legisladoras, especialmente de los partidos más progresistas. Sin embargo, el porcentaje de mujeres parlamentarias es muy bajo en la región, lo que limita el poder de decisión e influencia que es posible tener por esta vía.

Estas acciones de cabildeo son privilegiadas por aquellas organizaciones que poseen los conocimientos y la experticia a través del suministro de información concreta, fiable y consistente como para convertirse en portavoces de las demandas de las mujeres. En tal sentido, son las ONG las que se encuentran en una mejor posición para desarrollar este tipo de estrategias dado los recursos materiales y técnicos con que cuentan.

Dentro de este sistema de alianzas, están las Oficinas y/o Ministerios de la Mujer en cada país, mecanismos que en muchos casos deben su creación a la propia acción de las mujeres organizadas. Estos organismos juegan un papel de “bisagra” entre las mujeres y el Estado, por sus fines, objetivos y su propia naturaleza. Sin embargo, tienen también limitaciones, ya que deben responder a políticas gubernamentales más amplias y, en general, carecen de presupuestos suficientes, y en algunos casos, de rango legal y legitimación adecuados frente a otros organismos públicos.

Pese a estas estrategias, los avances logrados aún son débiles. Existen pocas iniciativas en las que se consigue convocar en torno a este fenómeno a organizaciones mixtas y otras áreas de interés. Si bien los organismos de derechos humanos comparten los principios que orientan la lucha por la no violencia contra las mujeres y se suman a algunas de las iniciativas impulsadas, no llegan a asumir un rol protagónico o no la consideran como asunto de preocupación social. La violencia contra las mujeres sigue percibiéndose como un “problema de las mujeres” y que, por lo tanto, es una bandera que les corresponde a ellas.

Un campo igualmente estratégico que hasta hoy no logra ser objeto de una acción más consistente, es el de los medios de comunicación industriales. Existe una debilidad de parte de las organizaciones de mujeres por estructurar un trabajo permanente de acercamiento, que permita establecer alianzas a largo plazo con las y los profesionales de la información, en la tarea de influenciar y/o sensibilizarlos acerca del flagelo de la violencia contra las mujeres.

Hasta ahora, aparte del trabajo que realizan las redes de periodistas y comunicadoras en países como Argentina, Brasil, Costa Rica, Guatemala, México, Perú, República Dominicana y Uruguay, por divulgar información y apoyar las campañas del movimiento, son contadas las iniciativas desde las ONG y redes, dirigidas a visibilizar el tema en la gran prensa.

Podemos citar la realización de concursos dirigidos exclusivamente a profesionales de la información en Guatemala y México, por ejemplo. Así como la entrega de premios y reconocimientos a periodistas que se han distinguido por ofrecer información seria y responsable sobre la violencia. En esta línea, Isis Internacional, realizó dos concursos de prensa en 2002 y 2003. Este último tuvo como tema, los asesinatos de mujeres y fue parte de la Campaña “Por la Vida de las Mujeres, ni una Muerte +” de la Red Feminista Latinoamericana y del Caribe Contra la Violencia Doméstica y Sexual.

Otra forma de acción que se ha utilizado y que ha tenido éxito, es recurrir a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), como una manera de tener casos ejemplificadores que permitan sentar jurisprudencia o encontrar una solución a problemas graves no resueltos. En este período se realizaron audiencias especiales en la sede de ese organismo, sobre casos especiales provenientes de Bolivia, Brasil, Colombia, Chile, México y Perú. La denuncia más emblemática fue la de los asesinatos de mujeres en Ciudad Juárez.

El desarrollo de estas estrategias ha contado en muchos casos con el apoyo de las agencias de cooperación internacional, las que a su vez pueden ser vistas como aliadas importantes en este proceso. Sin embargo, las alianzas con la cooperación internacional presentan como limitaciones la reducción de recursos que ellas mismas tienen y su retiro de algunos países de la región, así como la imposición de sus propias agendas por sobre las agendas de las organizaciones de mujeres.

Los éxitos logrados hasta ahora (dictación de leyes, visibilización del problema, generación de políticas y programas) y el cambio en los escenarios socio-políticos de los países, implican para las organizaciones de mujeres de la región, la necesidad de revisar y replantear constantemente su accionar, lo que sólo es posible a través del diálogo permanente, la realización de encuentros y el desarrollo de estudios que permitan ir identificando nuevos (o viejos problemas), alianzas posibles para superarlos y estrategias adecuadas a los distintos escenarios.


Los temas pendientes: Femicidio, Conflictos armados y Tráfico de mujeres

Hay tres manifestaciones de la violencia contra las mujeres que adquieren un carácter de urgencia por su magnitud y por el daño que ocasionan, pero que sin embargo han sido escasamente atendidos por los gobiernos. Ellas son: el femicidio, la violencia en situaciones de conflictos armados y el tráfico de mujeres.

El fenómeno de los asesinatos de mujeres ha merecido una campaña a nivel regional de parte de las organizaciones y redes de mujeres, quienes se llevan el mérito de haberlo puesto en la agenda pública y mediática, pero no ha ocurrido lo mismo con los conflictos armados y el tráfico de mujeres, que han quedado circunscritos a determinados países, como Colombia, para el caso de las guerras, Brasil, República Dominicana, Honduras o Guatemala, para el tráfico de mujeres.

El Femicidio, o feminicidio, entendido como “el asesinato de mujeres por razones asociadas a su género”, ha sido un tema de gran preocupación por parte de las organizaciones de mujeres. En países como Argentina, Bolivia, Chile, Perú y Uruguay, se han levantado importantes antecedentes a partir de análisis de prensa, mientras que en Costa Rica, México y República Dominicana, se han elaborado estudios analizando los expedientes judiciales. Estas investigaciones han permitido dar cuenta de la magnitud de esta situación y avanzar en la visibilización de la misma.

También se encuentran las acciones de denuncia y presión, como la llevada a cabo en Ciudad Juárez, donde se juntaron más de 5 mil firmas para denunciar esta situación, o la Campaña uruguaya mediante la cual cuando se conoce el asesinato de una mujer, las activistas colocan en las fachadas de casas y edificios públicos, lienzos que llevan la leyenda: “Estamos de luto, murió otra mujer víctima de violencia doméstica”.

Al mismo tiempo, se han realizado campañas regionales, como la impulsada por la Red Feminista Latinoamericana y del Caribe “Por la vida de las mujeres, ni una muerte +” en el marco de la cual las organizaciones de mujeres de los distintos países desarrollaron diversas acciones para dar cuenta de esta forma de violencia contra las mujeres y exigir a los Estados tomar medidas al respecto.

En México se lleva a cabo la Campaña “Ni una Muerta Más”, que tiene como eje la denuncia por los asesinatos de mujeres en Ciudad Juárez. Esta campaña ha tenido gran repercusión a nivel internacional y hoy cuenta con la adhesión de organizaciones feministas de España y Canadá, fundamentalmente.

La violencia contra las mujeres en los conflictos armados es entendida como aquella que se dirige a las mujeres en razón de su género en los “hechos que configuran atentados contra la vida, la integridad física y la libertad personal producidos por abuso de autoridad de agentes del Estado, los originados en motivaciones políticas, los derivados de la discriminación hacia marginados sociales o los causados por el conflicto armado interno”.

Este tipo de violencia también ha tenido una escasa preocupación por parte de los Estados. Un ejemplo de ello es la denuncia de la Mesa de Trabajo Mujer y Conflicto Armado, de Colombia, del desinterés oficial frente a esta situación. A pesar de la visita de la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre Violencia contra la Mujer en el año 2001, quien hizo una serie de recomendaciones al Estado, esta Mesa señala que la situación en el país ha empeorado y que el actual gobierno no tiene la voluntad de considerar estas recomendaciones.

En este país, son las organizaciones de mujeres quienes llevan la batuta desarrollando diversas acciones en esta dirección. La configuración de redes locales y regionales ha dado como resultado la creación de “Ruta Pacífica de las Mujeres”, organización que ha liderado sucesivas campañas, instando a la pacificación y al cese de los asesinatos y atropellos cometidos contra las mujeres y sus familiares por los dos bandos en pugna. Se ha conformado también la Iniciativa de Mujeres Colombianas por la Paz, donde convergen 22 organizaciones, quienes han logrado ampliar la mirada estratégica de la violencia contra las mujeres insertándola en un contexto más amplio, como es la guerra, lo que les ha permitido generar alianzas y vincular este flagelo de manera más concreta a los derechos humanos y la justicia social. En la misma línea se encuentra la iniciativa del Observatorio de Derechos Humanos de las Mujeres en Colombia, quienes hacen un seguimiento a la situación de las mujeres en el conflicto que vive el país.

El Tráfico de Mujeres es otro de los temas donde la acción de los Estados es escasa o, más bien, casi inexistente, siendo República Dominicana la excepción. Recientemente, el gobierno de ese país promulgó una ley que establece penas hasta de 20 años de cárcel para los y las culpables de este delito.

El Tráfico en Latinoamérica corresponde principalmente a mujeres que migran a otros países -o a veces lo hacen dentro del propio país- por su voluntad, aunque muchas veces engañadas, o en contra de ella, y son obligadas a trabajar en contra de su voluntad -generalmente en el comercio sexual- y en condiciones de esclavitud.

Un ejemplo concreto, es la migración de mujeres centroamericanas a la frontera sur de México, así como de mexicanas hacia el norte, y que está marcada por el tráfico sexual. Muchas o casi todas las mujeres centroamericanas que cruzan de manera ilegal las fronteras sufren violencia sexual en su larga travesía hacia EE.UU., de acuerdo a informes de la Pastoral Social, que desde hace años dirige casas de acogida para personas migrantes en Costa Rica, Honduras, El Salvador, Guatemala y México.

Según datos de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), miles de mujeres, niñas y niños de América Latina y el Caribe, sufren explotación sexual en Estados Unidos, Europa y Asia. En este sentido, al menos 35 mil mujeres colombianas, 50 mil de República Dominicana y 75 mil de Brasil “trabajan” en la industria del sexo, principalmente en Europa, aunque se desconoce la proporción de las que son víctimas de comercio sexual.

Hasta hoy, las iniciativas para enfrentar este flagelo, provienen de las Iglesias y organismos internacionales como UNICEF, UNIFEM y la Organización Mundial para las Migraciones. También desde la sociedad civil se han implementado proyectos como la Fundación Esperanza en Colombia, o el Centro de Estudios, Referencia y Acciones de la Niñez y Adolescencia (CECRIA), una ONG ligada a la Universidad de Brasilia.

Finalmente, como ya se ha dicho, avanzar hacia la comprensión y consideración de la violencia contra las mujeres de manera integral es uno de los desafíos para este período. Para ello, la generación y difusión de conocimientos y experiencias, así como el establecimiento de vínculos entre las organizaciones para el desarrollo de alianzas y estrategias conjuntas resultan centrales.



Documento elaborado por Elizabeth Guerrero
Santiago de Chile, Diciembre de 2003.